Normalmente, durante los momentos previos a los cambios de gobiernos, campañas electorales o periodos de presentación de paquetes económicos en el ámbito federal, en ciertos círculos se comienza a hablar de un tema fundamental para el funcionamiento del estado mexicano: reforma hacendaria y/o reforma fiscal. En estos días que se acaba de dar a conocer el paquete económico, eso no ha sido la excepción.
Esto sucede en el contexto de la competencia por acceder a determinadas posiciones gubernamentales y, desde ahí, materializar un esfuerzo por impulsar una agenda de corte económico que, eventualmente, siempre tiene un perjuicio para los gobiernos o partidos gobernantes porque repercute en el bolsillo de las personas (por decirlo de alguna manera), sobre todo por cuestiones impositivas. Dicho de otra forma, hablar de reforma fiscal es un tema que puede ser contraproducente electoralmente para los gobiernos.
Pero mire, vamos por partes para entendernos. A pesar de que el lenguaje hace parecer las cosas como iguales entre tipos de reformas (hacendaria, fiscal, económica), ciertamente no lo son. No es lo mismo una reforma hacendaria que una fiscal.
De manera general podemos entender que “la diferencia más importante entre una reforma fiscal y una reforma hacendaria es que la primera atiende principalmente a los aspectos de tributación relacionados con el gobierno federal mientras que la reforma hacendaria involucra también al gasto y va al ámbito de los gobiernos locales”. Esta explicación está en una muy buena editorial de Enrique Quintana para el periódico El Financiero (ver https://www.elfinanciero.com.mx/bloomberg-businessweek/2022/12/15/la-reforma-hacendaria-que-viene/) y se inserta en la perspectiva de que el gobierno necesitará más recursos con los cuales hacerles frente a varios compromisos en los próximos años.
Yo soy de los que piensa que hoy por hoy no se requiere una reforma fiscal en forma. Lo que se necesita es fortalecer al órgano fiscalizador para lograr aumentar los ingresos por la vía tributaria antes de hacer una reforma fiscal. Me explico:
La última reforma hacendaria fuerte data del sexenio pasado; ella tuvo como referencia varios matices normativos que, básicamente, buscaban elevar la recaudación tributaria, mejorar la calidad del gasto, fortalecer la coordinación fiscal y la responsabilidad hacendaria del Estado, y establecer mecanismos para la creación de un sistema de seguridad social universal (la cita es de un documento del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, “¿Qué reforma fiscal necesita México?” y ahí puede encontrar una explicación más detallada de este antecedente normativo), con lo que se buscaba enfrentar retos de carácter financiero para los próximos años. Es decir, esa reforma hacendaria implicaba una cierta reforma fiscal (haga de cuenta que la primera llevaba en su vientre a la segunda), en pocas palabras.
Sin embargo, pareciera que hay un tema ciertamente ausente de la discusión de una reforma fiscal, y eso tiene que ver con las capacidades institucionales desde la administración pública para el cumplimiento de la expectativa tributaria como país, que desgloso en dos factores: las dimensiones de la facilidad, claridad, entendimiento, aplicación y cumplimiento de la norma tributaria, y el funcionamiento de la maquinaria tributaria como organización, es decir, como ente gubernamental.
Tenemos hoy en día un marco tributario que es “el deber ser de las cosas”, pero la realidad nos indica un “ser”. Ese “ser” está orientado, medido, incidido, regulado, supervisado y sancionado (a un cierto grado), entre otras cosas, por la interacción con una organización gubernamental. Entre el “deber ser de las cosas” combinado con el “ser” que vivimos, detectamos entonces que hay un cierto funcionamiento, una realidad, pero no debemos perder de vista que esa realidad está topada, condicionada o incidida por el organismo público y sus capacidades (la suma de su capital humano y las posibilidades de funcionamiento administrativo, tecnológico, territorial, normativo, organizacional, estructural y otras).
Esa realidad que hoy tenemos entre el “deber ser de las cosas” y el “ser”, nos habla básicamente de algunos tópicos importantes: la recaudación es baja en comparación a otros países; hay una gran brecha de informalidad; persisten esquemas de elusión y evasión fiscal en detrimento de las arcas públicas, y otras cosas más que repercuten en los ingresos tributarios. Se ha avanzado mucho, pero también faltan cosas por hacer.
Con eso en consideración, paso al segundo factor de las capacidades institucionales para el cumplimiento de la expectativa tributaria que mencionaba párrafos arriba: el funcionamiento de la maquinaria tributaria como organización, ya que este punto, me parece, es el de mayor importancia de cara los próximos años que una reforma fiscal en sí: fortalecer al organismo de recaudación tributaria.
En muchas ocasiones se habla de una reforma fiscal, obviando o considerando un supuesto funcionamiento óptimo de la organización tributaria, del comportamiento legal de los contribuyentes y demás. Pero sabemos que el sistema recaudatorio es imperfecto. El Servicio de Administración Tributaria (SAT), a pesar de ser de las entidades públicas de mayor vanguardia tecnológica, dinamismo en determinadas áreas y de rigidez normativa y operativa, aún tiene mucho trabajo por delante. Y si a ello se le suma que las entidades federativas no despliegan todo su potencial para abonar a la recaudación tributaria (como se puede estar convenido), entonces aún no conocemos el potencial real del organismo público desconcentrado.
Es en este punto donde surge la duda: ¿qué pasaría si el SAT tuviera mayor cobertura territorial, número de trabajadores, asignación de recursos, organización, celeridad en procesos, coordinación interior y exterior, entre otras cosas? Me parece entonces que antes que pensar en reforma fiscal, la mesa está servida para una discusión sobre las capacidades institucionales en el ámbito tributario.
*Doctor en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Administración Pública, UNAM.
alfonsodelrealzac@outlook.com
